Pengelolaan APBN Era Joko Widodo (2015-2024): Indikasi Pelanggaran UU Keuangan Negara & UU BUMN Serta Kerugian Keuangan Negara

Oleh ASA INDONESIA / September 26, 2025

Undang-Undang Keuangan Negara Pasal 6 ayat (1) menyatakan bahwa Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Pasal 6 ayat (2) huruf a menegaskan bahwa Kekuasaan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dikuasakan kepada Menteri Keuangan, selaku pengelola fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan;

Selama sepuluh tahun menjabat sebagai Presiden (2015-2024), Joko Widodo terindikasi kuat melakukan pelanggaran hukum dalam pengelolaan keuangan negara dan APBN, sebagaimana diatur dalam UU Keuangan Negara, UU BUMN, serta UU APBN. Menteri Keuangan Sri Mulyani, sebagai penerima kuasa pengelolaan keuangan negara (termasuk APBN) patut diduga turut terlibat dalam pelanggaran tersebut. Praktek pengelolaan keuangan negara yang menyimpang selama sepuluh tahun ini telah menimbulkan kerugian negara dalam jumlah yang sangat besar, diperkirakan mencapai ratusan triliun rupiah.

Adapun dugaan pelanggaran dalam pengelolaan keuangan negara dapat diuraikan sebagai berikut.

Pertama, pelanggaran terkait pembiayaan investasi, yaitu penarikan utang negara yang digunakan untuk membiayai pos-pos yang dikategorikan sebagai “investasi”. Dalam kerangka APBN, yang dimaksud dengan “investasi” mencakup empat kategori yaitu:

Penyertaan Modal Negara (PMN) dan Dana Investasi Pemerintah (DIP);
Kewajiban Penjaminan;
Dana Pengembangan Pendidikan Nasional; dan
Pembiayaan Lain-lain.

Dalam prakteknya, Pembiayaan Investasi selama sepuluh tahun terakhir secara nyata telah melanggar Pasal 3 ayat (5) UU Keuangan Negara, yang menegaskan bahwa pengeluaran negara untuk Pembiayaan Investasi harus bersumber dari kas negara dan wajib dicatat dalam APBN sebagai bagian dari Belanja Negara.

Adapun bunyi Pasal 3 ayat (5) UU Keuangan Negaraadalah sebagai berikut:”semua pengeluaran yang menjadi kewajiban negara dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBN”.

Dalam penjelasan undang-undang, yang dimaksud dengan pengeluaran negara adalah setiap dana yang keluar dari Kas Negara. Oleh karena itu, seluruh pengeluaran untuk Pembiayaan Investasi, termasuk Penyertaan Modal Negara (PMN), Dana Investasi Pemerintah (DIP), Kewajiban Penjaminan, Dana Pengembangan Pendidikan Nasional (DPPN), serta Pembiayaan Lain-lain, semestinya dicatat dalam APBN sebagai bagian dari Belanja Negara.

Namun, faktanya, pengeluaran negara untuk pos-pos investasi tersebut justru tidak dicatat sebagai Belanja Negara dalam APBN, melainkan dibiayai melalui utang baru, bukan dari Kas Negara sebagaimana diwajibkan oleh UU. Dengan kata lain, pemerintah menggunakan skema utang untuk menyalurkan dana investasi kepada BUMN atau lembaga tertentu, tanpa melalui mekanisme APBN yang transparan dan akuntabel, sebagaimana diatur dalam UU Keuangan Negara.

Praktik ini jelas merupakan bentuk pelanggaran hukum dalam pengelolaan keuangan negara, karena tidak hanya bertentangan dengan Pasal 3 ayat (5) UU Keuangan Negara, tetapi juga melanggar prinsip dasar pengelolaan fiskal negara yang berlandaskan transparansi, akuntabilitas, dan kepatuhan terhadap hukum.

Kedua, pos pengeluaran untuk investasi dibiayai melalui utang negara, yang kemudian langsung disalurkan sebagai pengeluaran “investasi”. Praktek ini jelas melanggar UU Keuangan Negara, karena pemerintah hanya diperbolehkan menarik utang untuk menutup defisit APBN, bukan untuk membiayai pengeluaran investasi yang tidak tercatat dalam Belanja Negara (non-APBN).

Hal ini bertentangan dengan Pasal 11 ayat (2) UU Keuangan Negara, yang menegaskan bahwa “APBN terdiri atas anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan pembiayaan”. Dengan demikian, pembiayaan (penarikan utang) untuk pos pengeluaran investasi yang tidak masuk dalam Belanja Negara, atau dengan kata lain non-APBN, secara nyata melanggar ketentuan Pasal 11 ayat (2) UU Keuangan Negara tersebut.

Ketiga, Penyertaan Modal Negara (PMN) dan Dana Investasi Pemerintah (DIP) yang bersumber dari utang negara juga melanggar Pasal 4 ayat (2) UU No 19 Tahun 2003 tentang BUMN, yang berbunyi:

Penyertaan Modal Negara dalam rangka pendirian atau penyertaan pada BUMN bersumber dari:

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara;
Kapitalisasi cadangan;
Sumber lainnya.

Ketentuan tersebut secara jelas menegaskan bahwa PMN, DIP dan investasi lainnya tidak boleh bersumber dari utang negara. Dengan demikian, praktek pemberian dana untuk PMN dan ivestasi lainnya melalui mekanisme pembiayaan investasi yang berasal dari utang merupakan bentuk pelanggaran hukum, baik terhadap UU Keuangan Negara maupun UU BUMN.

Keempat, jumlah Pembiayaan Investasi yang dilakukan secara melanggar UU, sebagaimana dijelaskan di atas, mencapai Rp773,9 triliun selama sembilan tahun (2015-2023). Penarikan utang untuk pembiayaan investasi tersebut tidak sah secara hukum karena tidak sesuai dengan ketentuan UU Keuangan Negara dan UU BUMN.

Selain itu, beban biaya bunga yang timbul dari utang ilegal tersebut juga merupakan bagian dari kerugian keuangan negara. Dengan asumsi rata-rata suku bunga utang sebesar 7 persen per tahun, total biaya bunga yang harus ditanggung negara selama sembilan tahun mencapai Rp239,5 triliun (lihat tabel di bawah). Jumlah ini sepenuhnya masuk kategori sebagai kerugian keuangan negara, karena timbul akibat praktek pembiayaan investasi yang menyimpang dari ketentuan UU Keuangan Negara dan UU BUMN.

Tabel: Akumulasi Kerugian Keuangan Negara dari Biaya Bunga yang Timbul Akibat Pembiayaan Investasi Ilegal, 2015-2023

Kelima, terkait penyimpangan dalam jumlah penarikan utang untuk membiayai defisit APBN, yang di dalam ketentuan Keuangan Negara dan APBN disebut sebagai Pembiayaan Anggaran. Secara ideal, jumlah Pembiayaan Anggaran seharusnya seimbang atau tidak berbeda jauh dengan besaran Defisit Anggaran.

Apabila terdapat selisih lebih antara Pembiayaan Anggaran dengan Defisit Anggaran, maka selisih tersebut disebut Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran (SiLPA). Selanjutnya, akumulasi Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran (SiLPA) dari tahun ke tahun ajan membentuk Saldo Anggaran Lebih (SAL).

SiLPA dapat dipandang sebagai utang yang mubazir, karena dana hasil penarikan utang tersebut tidak digunakan dan hanya mengendap di kas negara. Utang yang tidak termanfaatkan ini tetap menimbulkan beban keuangan bagi APBN, mengingat pemerintah tetap berkewajiban membayar bunga atas utang yang sesungguhnya tidak memberi manfaat ekonomi.

Dengan demikian, akumulasi SiLPA yang membesar dan membentuk Saldo Anggaran Lebih (SAL) dalam jumlah berlebihan pada dasarnya menimbulkan kerugian keuangan negara, karena pemerintah tetap harus menanggung beban bunga atas utang yang sebenarnya tidak diperlukan.

Hal ini terjadi selama sepuluh tahun pemerintahan Presiden Joko Widodo, di mana jumlah Saldo Anggaran Lebih (SAL) terus meningkat dari tahun ke tahun. Pada akhir 2014, SAL tercatat sebesar Rp86,14 triliun, dan melonjak menjadi Rp457,50 triliun pada akhir 2024. Jumlah Saldo Anggaran Lebih (SAL) yang demikian besar jelas tidak wajar dalam konteks pengelolaan fiskal yang sehat.

Rasio SAL terhadap Defisit Anggaran bahkan meningkat tajam dari 36,2 persen pada akhir 2015 hingga mencapai 103,2 persen pada akhir 2022 dan 132,2 persen pada akhir 2023. Kondisi ini menunjukkan bahwa pemerintah sebenarnya memiliki ruang fiskal untuk mengurangi penarikan utang baru, dengan cara memanfaatkan SAL guna membiayai defisit anggaran. Namun, praktek tersebut tidak dilakukan, sehingga beban utang negara justru terus meningkat, berikut biaya bunga yang harus ditanggung APBN.

Oleh karena itu, mempertahankan Saldo Anggaran lebih (SAL) dalam jumlah yang demikian besar merupakan praktek pengelolaan APBN yang tidak bertanggung jawab serta bertentangan dengan ketentuan UU Keuangan Negara. Akibatnya, beban bunga atas akumulasi utang yang sebenarnya tidak diperlukan menjadi tambahan beban APBN, yang pada akhirnya secara nyata merugikan keuangan negara.

Praktek pengelolaan keuangan negara seperti ini juga terindikasi melanggar Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, yang mengatur mengenai perbuatan melawan hukum yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara. Beban bunga atas utang yang sebenarnya tidak diperlukan tersebut mencapai Rp200,85 triliun selama periode 2015-2024, dengan asumsi rata-rata suku bunga utang sebesar 7 persen per tahun atas dana yang tersimpan dalam Saldo Anggaran Lebih (SAL).

Dengan demikian, praktek tersebut tidak hanya melanggar prinsip efisiensi fiskal dalam pengelolaan APBN, tetapi juga terindikasi sebagai tindak pidana yang menimbulkan kerugian keuangan negara.

Perkembangan Saldo Anggaran Lebih (SAL) beserta beban bunga yang terindikasi merugikan keuangan negara selama periode 2015–2024 dapat dilihat pada tabel berikut.

Tabel: Saldo Anggaran Lebih (SAL) dan Beban Bunga yang Terindikasi Merugikan Keuangan Negara

Analisis Hukum

Pelanggaran Pasal 3 ayat (5) UU Keuangan Negara
- Karena dana untuk membiayai Investasi berasal dari Kas Negara, maka secara hukum pengeluaran tersebut harus masuk dalam APBN. Fakta bahwa pengeluaran ini “diluar-belanjakan” (tidak masuk Belanja Negara dalam APBN) jelas merupakan pelanggaran terhadap ketentuan tersebut.
Penyalahgunaan Definisi “Pembiayaan” dalam APBN
- APBN membedakan secara tegas antara Belanja Negara (expenditure) dan Pembiayaan (financing). Belanja mencakup pengeluaran dari Kas Negara, sementara pembiayaan umumnya berupa transaksi yang menutup defisit (misalnya penarikan utang). Menempatkan pengeluaran investasi sebagai “pembiayaan” adalah bentuk manipulasi definisi untuk menghindari pencatatan belanja negara secara resmi.
Pelanggaran Prinsip Transparansi dan Akuntabilitas
- Pasal 23 UUD 1945 menegaskan bahwa APBN harus dikelola secara terbuka dan bertanggung jawab. Dengan menggeser pos belanja ke dalam kategori pembiayaan, pemerintah mengurangi transparansi dan akuntabilitas fiskal, serta menutup ruang kontrol DPR maupun publik.

Dampak Fiskal

Meningkatkan Utang Tanpa Kontrol DPR
- Karena dicatat sebagai “pembiayaan” dari utang, setiap tambahan PMN atau dana investasi pemerintah tidak dihitung sebagai belanja APBN, sehingga mengaburkan besaran defisit riil. Hal ini membuat DPR dan publik kehilangan gambaran utuh mengenai kondisi fiskal negara.
Menciptakan Defisit Tersembunyi (Hidden Deficit)
- Skema ini menimbulkan defisit ganda: pertama, defisit APBN yang resmi; kedua, defisit tersembunyi akibat utang yang ditarik untuk pembiayaan investasi. Dalam jangka panjang, hal ini memperbesar beban bunga dan cicilan utang negara.
Risiko Moral Hazard pada BUMN
- BUMN yang menerima PMN/DIP cenderung tidak disiplin dalam mengelola modal, karena dana berasal dari utang negara yang dijamin pemerintah. Jika BUMN gagal mengelola, kerugian akhirnya ditanggung APBN, sehingga menambah beban fiskal.
Kerugian Negara dalam Skala Besar
- Selama satu dekade, jumlah PMN dan dana investasi pemerintah yang dibiayai dari utang mencapai ratusan triliun rupiah. Skema ini menimbulkan kerugian negara karena utang tetap harus dibayar (pokok + bunga), sementara manfaat ekonominya tidak sebanding.

Kesimpulan

Dengan menempatkan Pembiayaan Investasi di luar belanja APBN, pemerintah secara sistematis melanggar Pasal 3 ayat (5) UU Keuangan Negara serta prinsip dasar pengelolaan fiskal negara. Skema ini bukan hanya sekadar pelanggaran administratif, melainkan juga berdampak serius pada:

meningkatnya beban utang,
berkurangnya transparansi dan akuntabilitas fiskal,
serta munculnya kerugian negara dalam jumlah sangat besar.

Dengan demikian, praktik pembiayaan investasi sebagaimana dilakukan selama sepuluh tahun pemerintahan 2015–2024 dapat dikategorikan sebagai bentuk penyalahgunaan kewenangan dalam pengelolaan keuangan negara.